重磅｜国务院下放用地审批权，真正用意？

这项改革是去年中央经济工作会议就确定的，会议通稿里的表述是“要改革土地计划管理方式”，这半句话分量值千金。土地的计划管理和城市化快速发展，一直是这些年来中国经济发展中的主要矛盾之一，现在部分权力下放到省级是好事。

事实上，国务院印发《决定》是对2019新修订的《中华人民共和国土地管理法》相关条款的细化落实，主要有几方面意义：

1、深化“放管服”改革在土地管理制度方面的重要进展，赋予省级人民政府更大用地自主权，使得各级省政府可以通盘进行考虑，这也有助于根据实际情况来进行建设用地市场的管理。有利于解决过去审批时间过长、地方合理用地需求得不到有效满足的问题，降低行政成本，同时可以减缓疫情给地方政府带来的巨大的财政压力；

2、土地供应的储备提升，会避免走入香港式的困境，提升土地规划的灵活性。有利于土地资源在城乡之间、区域之间合理优化配置，提高土地节约集约利用水平，解决“高度紧张与低效利用”同时并存的问题，使社会民生建设用地、国家重点建设项目和基础设施项目能够顺利落地，促进经济高质量发展；

3、为城市发展提供新的土地来源，为城市的发展注入新的活力。将会更加遵循超大城市发展战略，城市发展的腹地将被大幅提升，核心城市将获得更多的新增建设用地，城市发展的天花板上去了，自然会带来城市化进程发展的2.0版本，中国将会出现核心城市为主的城市集群。

原文如下：

国务院关于授权和委托用地审批权的决定

国发〔2020〕4号

各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：

为贯彻落实党的十九届四中全会和中央经济工作会议精神，根据《中华人民共和国土地管理法》相关规定，在严格保护耕地、节约集约用地的前提下，进一步深化“放管服”改革，改革土地管理制度，赋予省级人民政府更大用地自主权，现决定如下：

一、将国务院可以授权的永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批事项授权各省、自治区、直辖市人民政府批准。自本决定发布之日起，按照《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第三款规定，对国务院批准土地利用总体规划的城市在建设用地规模范围内，按土地利用年度计划分批次将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，国务院授权各省、自治区、直辖市人民政府批准；按照《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第四款规定，对在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围外，将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，国务院授权各省、自治区、直辖市人民政府批准。

二、试点将永久基本农田转为建设用地和国务院批准土地征收审批事项委托部分省、自治区、直辖市人民政府批准。自本决定发布之日起，对《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第二款规定的永久基本农田转为建设用地审批事项，以及第四十六条第一款规定的永久基本农田、永久基本农田以外的耕地超过三十五公顷的、其他土地超过七十公顷的土地征收审批事项，国务院委托部分试点省、自治区、直辖市人民政府批准。首批试点省份为北京、天津、上海、江苏、浙江、安徽、广东、重庆，试点期限1年，具体实施方案由试点省份人民政府制订并报自然资源部备案。国务院将建立健全省级人民政府用地审批工作评价机制，根据各省、自治区、直辖市的土地管理水平综合评估结果，对试点省份进行动态调整，对连续排名靠后或考核不合格的试点省份，国务院将收回委托。

三、有关要求。各省、自治区、直辖市人民政府要按照法律、行政法规和有关政策规定，严格审查把关，特别要严格审查涉及占用永久基本农田、生态保护红线、自然保护区的用地，切实保护耕地，节约集约用地，盘活存量土地，维护被征地农民合法权益，确保相关用地审批权“放得下、接得住、管得好”。各省、自治区、直辖市人民政府不得将承接的用地审批权进一步授权或委托。

自然资源部要加强对各省、自治区、直辖市人民政府用地审批工作的指导和服务，明确审批要求和标准，切实提高审批质量和效率；要采取“双随机、一公开”等方式，加强对用地审批情况的监督检查，发现违规问题及时督促纠正，重大问题及时向国务院报告。

国务院

2020年3月1日

国家自然资源部关于贯彻落实《国务院关于授权和委托用地审批权的决定》也发布了相关通知，原文如下：

自然资源部关于贯彻落实《国务院关于授权和委托用地审批权的决定》的通知

各省、自治区、直辖市及计划单列市自然资源主管部门，新疆生产建设兵团自然资源主管部门，中央军委后勤保障部军事设施建设局，国家林业和草原局，中国地质调查局及部其他直属单位，各派出机构，部机关各司局:

为贯彻落实《国务院关于授权和委托用地审批权的决定》（国发〔2020〕4号），现就有关事宜通知如下：

一、委托试点省份省级自然资源主管部门要抓紧拟订实施方案，按照国发〔2020〕4号文件由省级人民政府报部备案。

二、对应国务院授权和委托的用地审批权，将部的用地预审权同步下放省级自然资源主管部门；将先行用地批准权委托给试点省份省级自然资源主管部门。其中委托用地预审和先行用地批准权的期限与试点时间相同。上述实施方案应包括用地预审和先行用地批准内容。

三、委托试点省份自然资源主管部门必须遵循严格保护耕地、节约集约用地的原则，按照法律政策规定及审查标准规范进行用地审查。

对涉及占用生态保护红线的，应当符合中办、国办《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》规定，属于允许占用生态保护红线的国家重大战略项目，以及其他对生态功能不造成破坏的有限人为活动的建设项目范围。要按照中央文件规定组织论证。

对涉及占用永久基本农田的，应当符合中央文件和部文件规定可以占用永久基本农田的重大项目范围。

在办理委托事项时，批复文件开头要有“受XX机关委托XX权”的意思表达。

四、部将按照省级人民政府用地审批工作评价机制，通过“双随机、一公开”等方式进行严格检查，根据各地土地管理水平综合评估结果，及时提请国务院动态调整委托试点省份。

本文件有效期5年。

自然资源部

2020年3月6日

关于土地审批权下放的一些分析和看法：

1、建设用地指标一直是各地最期盼、最关心的事。因为这个权力一直在中央，但是各地搞开发搞建设、招商引资，莫不要新增很大的建设用地，但一直无法满足。很多时候，中央下来考察，问地方的诉求，地方最大的诉求就是多给点建设用地指标。

2、各个地方为了突破建设用地指标的限制，也想尽各种方法，比如有的项目进行拆分，这样省里就可以批。

这种限制的背后是中国一直实行最严格的土地保护制度，严格控制建设用地增量。这样做法有两个理由，一个是出于保护耕地的红线，过去说是18亿亩，但后来普查发现实际耕地面积比这个指标还要多。一个是出于各地大规模盲目投资、圈占土地的行为，铺摊子搞建设。但不管怎样，这些严格控制的权力很大部分掌握在中央，其次是县级。权力大，寻租空间也大，这也成为国土部门腐败高发的原因之一。

3、中国城市化发展太快，尤其是沿海经济发达的省份，计划控制土地和市场的土地需求之间一直存在尖锐的矛盾。中间有一些变动的办法，就是在占补平衡的原则下，可以流转。比如，这个地方新增的建设用地，那么就需要在其他地方补充开发农田。最初还允许跨省的指标交换，后来停了，最近几年又允许跨省的交换，叫“增减挂钩”制度。

4、在一些地方，对增减挂钩制度进行了创新，比如地票制度。因为中国的新增建设用地基本上都是来自征收农民的土地，但各地土地价格不一，城市周边的价格非常高，征地成本也很高。

如果可以将偏远地区新增农田，然后这个新增的指标可以在大城市新增建设用地，并通过地票进行交易，那么偏远地区的土地价格也可以提升。但总体上，这是一个计划体系中的市场，并不是真正的市场，因为土地的交易、挂钩都还是在政府控制之中。

5、土地开发和储备是各地影响房地产市场的一个重要因素，比如北京的规划增加了很多绿地面积，比如重庆一直比较均匀地控制土地的供给，进而维持房地产的供给相对平稳。

现在将建设用地指标直接下放给省里，这有利于各省引进项目、发展经济，尤其是中部省份，沿海的大城市周边土地基本上被开发得差不多了。同时，各地也可以通过土地政策更好地调控房地产的土地供给。

6、下放并不是没有约束，土地利用总规划仍是大约束，现在下放是单个审批下放，但宏观上肯定有管理。下放之后可能一些地方会加快放出土地，如果过头了，可能政策又会收一收。

7、新增建设用地既然主要来自农民的集体土地征收和征用，那么其实真正的放开应当是允许集体土地同权入市。这个呼喊了几十年，一些地方曾经也试点过，但是被叫停。集体和国有建设用地的不平等地位才是真正约束因素。现在这个口子没有任何松动，只是在国有垄断土地一级市场前提下，权力进行内部转移。